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Análise comparativa das políticas nacionais de saneamento rural

Izabel Cristina Chiodi de Freitas

Engenheira civil (UFMG), Especialista em saúde pública (FIOCRUZ), Mestranda em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos (UFMG)

Laís Santos de Magalhães Cardoso

Enfermeira (UFMG), Especialista em Saúde Coletiva (UFMG), Mestranda em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos (UFMG)

Germana Yalkíria Fajardo-Pineda

Engenheira civil (Universidad Nacional de Ingeniería), Mestranda em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos (UFMG)

INTRODUÇÃO

Em 2000 foram estabelecidos pelos países-membros da Organização das Nações Unidas (ONU) os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), constituídos por oito metas de caráter socioeconômico a serem atingidas até 2015. Dentre estas, figura a redução pela metade da proporção da população sem acesso a água potável e ao esgotamento sanitário, tendo como referência para essa redução os valores datados de 1990 (IPEA, 2004 – 1º RELATÓRIO ODM).

No tocante aos progressos alcançados no Brasil, com vistas ao cumprimento desta meta, o Relatório de Desenvolvimento Humano de 2006 apontou que a proporção de brasileiros com acesso a água potável aumentou entre 1990 e 2004, passando de 83% para 90%. O aumento percentual da população que conta com esgotamento sanitário adequado foi, no entanto, menor para o mesmo período, passando de 71% para 75%. Os avanços conquistados devem ser considerados, porém sem que se ignore a urgência de maiores incrementos, principalmente no que se refere ao acesso aos serviços de esgotamento sanitário.

Quando esses dados são desagregados revelam que o quadro geral não expressa bem determinadas realidades. Observam-se ainda iniquidades de acesso a serviços de saneamento relacionadas a diferenças regionais e sócio-econômicas. De acordo com o Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos do Milênio (2010), quando se estratifica a população brasileira pelo recorte espacial “situação de domicílio”, o percentual referente à população urbana com acesso a água proveniente de rede geral com canalização interna atinge a marca de 91,6% no ano de 2008.  Porém, para o mesmo ano, apenas 32,6% da população residente na zona rural possui acesso à rede geral de abastecimento de água, com ou sem canalização interna. Essa diferença urbano-rural também se verifica para a cobertura por rede geral de esgotos ou fossa séptica, que abarca, em 2008, 80,5% e 23,1% dessas populações, respectivamente.

Embora as metas do milênio não contemplem a questão do manejo dos resíduos sólidos e das águas pluviais – demais componentes do saneamento, conforme a lei 11.445/2007 – pode ser verificado na Tabela 1 que a questão dos resíduos sólidos na área rural brasileira é também motivo de preocupação.

TABELA 1 – Distribuição percentual dos tipos de coleta e destino dos resíduos sólidos em áreas rurais, em termos de domicílios, por macrorregião brasileira

         Fonte: Nucase/Recesa - Adaptado de Ipea, com base nos microdados da Pnad/IBGE, 2007             

O acesso a serviços de água e esgoto é um dos determinantes e condicionantes de salubridade do meio ambiente, das condições de vida e saúde da população e, nesse contexto, os avanços identificados no setor contribuíram substancialmente para que houvesse uma transição do perfil epidemiológico brasileiro (BRASIL, 2004). O Ministério da Saúde reconhece que a melhor infraestrutura sanitária, bem como a melhoria nas condições de moradia, ações de imunização e de vigilância epidemiológica, contribuíram para uma grande redução das doenças infectocontagiosas e parasitárias vinculadas à precariedade dos serviços de saneamento.

Todavia, no Brasil, ainda são desafiadores os números que retratam a situação socioeconômica dos Brasileiros, em especial a situação de vulnerabilidade sanitária dos moradores das periferias nas grandes regiões metropolitanas e daqueles residentes nas áreas rurais. Esses dados apontam sempre para um País ainda perverso sob o ponto de vista da universalização e da equidade dos serviços em saneamento. Há registros da tendência de melhorias, mas ainda aquém das necessidades de um país continental e populoso.

A situação de saneamento na área rural do Brasil, expressa em números contundentes, continua a desafiar os profissionais do setor por sua recorrência, não apresentando nas últimas décadas avanço significativo em termos de ações efetivas, que equacionem e resolvam de fato as carências evidenciadas nas últimas pesquisas (BRASIL, 2010).

No que tange às políticas de saneamento, o primeiro marco legal do setor, o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), foi instituído pela Lei 6.528, de 11 de maio de 1978. Mesmo sob a égide do Ministério do Interior, não tratava a questão saneamento sob o ponto de vista equitativo, apresentando como um de seus eixos estruturantes a viabilidade econômico-financeira dos serviços que seriam prestados pelas recém-constituídas Companhias Estaduais de Saneamento- CESBs - uma para cada Estado da Federação. Enquanto primeira atuação governamental sistemática em relação ao saneamento básico no Brasil tinha como um de seus objetivos eliminar o déficit de abastecimento de água e de esgotamento sanitário nos núcleos urbanos, excluindo-se, assim, as áreas rurais (REZENDE E HELLER, 2008).

Portanto, na ausência de uma política orientadora da ação de governo em saneamento rural, observam-se experiências regionais e locais, sob a batuta de um mosaico de instituições, com atribuições superpostas e que desenvolviam, sob um mesmo espaço geográfico, políticas operacionais e financeiras conflitantes (BRASÍLIA, 1990a). Dentre essas instituições destaca-se o papel do Ministério da Saúde, instituído em 1953, que apresenta um histórico de atuação em saneamento básico e rural por meio de programas específicos, como o Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento (PIASS), com cerca de 95% dos recursos aplicados na área rural, ou de entidades vinculadas como a extinta Fundação Serviços de Saúde Pública (FSESP), criada em 1942, antes mesmo da instituição do MS (BRASÍLIA, [u1] ).

O primeiro marco político referente ao saneamento rural, de abrangência nacional, ou seja, de iniciativa da esfera de governo federal, foi instituído nos anos 80. Tendo como subsídios experiências e esforços regionais no campo do saneamento rural, o Instituto de Políticas Econômicas Aplicadas (IPEA), com a participação dos Ministérios da Ação Social e da Saúde e assistência técnica da Organização Pan-Americana da Sáude, elaborou o Projeto Nacional de Saneamento Rural (PNSR), instituído em 1987. Ao Estado de Minas Gerais foi designado o desenvolvimento do Piloto do Projeto Nacional de Saneamento Rural– PPNSR, com base nas diretrizes do PNSR, vislumbrando-se a definição de uma metodologia a ser replicada nacionalmente (BIO, 1994). O piloto foi iniciado em dez localidades e previu-se o envolvimento de recursos da ordem de 19,5 milhões de dólares, financiados pelo Banco Mundial, governo do Estado e pelas próprias comunidades. As metas previam o benefício de aproximadamente 230 localidades, o que significaria o atendimento a uma população de 246 mil habitantes (BIO, 1990).

Em 1990, os Ministérios da Ação Social e da Saúde, por meio da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), instituem o Programa Nacional de Saneamento Rural – PRORURAL, com diretrizes semelhantes às do PNSR, e com metas graduais, para um horizonte temporal planejado entre 1991 e 1994, que podem ser visualizadas na Tabela 2.

TABELA 2 – Metas de atendimento e investimentos previstos no PRORURAL para o período de 1991 a 1994

Fonte: Programa Nacional de Saneamento Rural – PRORURAL (BRASÍLIA, 1990)

Em 2007 promulga-se a Lei 11.445, regulamentada pelo Decreto nº 7.217, de 21/6/2010, novo arcabouço legal do saneamento, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, e o define como sendo o conjunto de serviços, infra-estruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos e drenagem com manejo de águas pluviais urbanas. Insere como um de seus princípios fundamentais a universalização do acesso, entendida como “ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico” (LEI 11.445/2007). Diante desse princípio e das diretrizes I e VII, assegura legalmente o acesso de ações e serviços de saneamento às populações rurais. Estabelece, portanto, a priorização de ações que promovam a equidade social e territorial no acesso aos serviços, e a garantia de meios adequados para o atendimento da população rural dispersa, com utilização de soluções compatíveis com as peculiaridades econômicas e sociais (LEI 11.445/2007).

Em 2007, o Ministério da Saúde, por meio da Fundação Nacional de Saúde, institui o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC/FUNASA), que apresenta como um de seus eixos de atuação um Programa Nacional de Saneamento Rural. Como objetivo desse programa consta o atendimento de populações rurais mais dispersas, de localidades com até 2,5 mil habitantes, de escolas rurais, com previsão orçamentária de trezentos milhões de reais para custear ações de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.

A elaboração do novo Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), previsto no art. 52 da Lei nº 11.445/2007, teve início em 2009, sob a coordenação do Ministério das Cidades. Para subsidiar a elaboração do plano, o Ministério das Cidades selecionou, por meio da Chamada Pública de número 001/2009, a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), a Universidade Federal da Bahia (UFBA) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) para realização do estudo denominado “Panorama do Saneamento Básico No Brasil”, com término em 2011.

O estudo, após um desenvolvimento conceitual e metodológico que resultou em sete volumes, incluindo análise de programas e investimentos históricos no saneamento, estabelecimento de cenários como referência, definiu três programas, a serem avaliados, com horizonte de projeto para até 2031:

• Saneamento básico integrado;
• Saneamento rural; e
• Saneamento estruturante.

No que se refere especificamente ao Programa Saneamento rural, o estudo indica a concepção, o objetivo, o público alvo, o orçamento e as ações possíveis. Sugere um atendimento ao conjunto das necessidades dos componentes do saneamento básico. A proposta seria integrada com outros programas, dentre os quais são citados Programa Territórios da Cidadania e o Programa de Desenvolvimento Rural Sustentável. Objetiva financiar medidas para abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza “urbana” e manejo de resíduos sólidos e educação ambiental para o saneamento. Como público-alvo tem-se os administradores municipais, consórcios ou prestadores públicos, instâncias gestoras como cooperativas e associações comunitárias. Prevê um orçamento de R$14 bilhões, na forma de recursos não-onerosos. As ações serão voltadas para o atendimento da população rural, de povos indígenas, quilombolas e reservas extrativistas.

Também era parte constituinte do estudo a produção de 13 cadernos temáticos para o aprofundamento das bases conceituais necessárias ao PLANSAB. O caderno temático de número 6, que versa sobre o saneamento rural no Brasil, traça uma extensa análise do saneamento rural no Brasil e propõe um Plano Nacional de Saneamento Básico Rural, intrinsecamente ligado ao PLANSAB, com um arranjo institucional que tenha uma participação organizada da Sociedade Civil em gestão compartilhada com o Poder Público em todas as fases de execução das ações. O texto sugere os mutirões remunerados como forma de envolver a comunidade em todas as etapas e garantir a manutenção e operação dos serviços, sem prescindir de uma equipe técnica que garanta manutenção não leve, e qualificação das pessoas na comunidade para efetivamente se responsabilizarem pela execução e administração dos serviços. Em sua conclusão aponta a educação e a participação, como instrumento de emancipação e de autodeterminação para as comunidades rurais como o fator relevante para a sustentabilidade política das ações e serviços. Define sustentabilidade como eficácia, efetividade, regularidade, segurança e continuidade desses serviços.

Diante da importância das ações de saneamento, sobretudo para o meio rural, da instituição e sobreposição de Projetos e Programas Nacionais de saneamento rural observadas nas últimas décadas e da escassez na literatura nacional de documentos de avaliação de alguns desses programas, o presente artigo tem como objetivo geral analisar comparativamente o conteúdo das políticas e programas nacionais de saneamento rural estabelecidos entre 1980 e 2011. Essa periodização contemplou o período compreendido entre a instituição dos dois marcos legais para o saneamento no país. Como objetivos específicos pretendem-se: a) identificar os eixos estruturantes dessas políticas e programas; b) identificar pontos de convergência e de divergência entre elas; c) identificar maior ou menor aproximação das diretrizes dessas políticas e programas com aquelas presentes na Lei número 11.445/07.

METODOLOGIA

As políticas são produtos de processos que ocorrem no Estado como respostas a determinados problemas que afetam à população. Elas consistem em decisões, atos e omissões dos órgãos governamentais responsáveis e têm suas implicações nas sociedades. A implementação de uma politica pode resolver, reduzir, aumentar ou mesmo não afetar o problema que a originou. Para identificar a escolha dos objetivos e retroalimentar o processo da tomada de decisão é necessário avaliar os efeitos da política implementada, tenham sido estes planejados ou não.

Segundo DYE (1976: p. 1), fazer “Análise de Política é descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz”. Para ele, Análise de Política é a descrição e explicação das causas e conseqüências da ação do governo.

Para WILDAVSKY (1979, p. 15), a Análise de Política recorre a contribuições de uma série de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqüências da ação do governo, em particular, ao voltar sua atenção ao processo de formulação de política. Ele considera, ademais, que Análise de Política é uma sub-área aplicada, cujo conteúdo não pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por uma abordagem que pareça apropriada às circunstâncias do tempo e à natureza do problema. 

HAM e HILL (1993) classificam os estudos de Análise Política (abordagens, perspectivas) em duas grandes categorias: a) a análise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre o processo em si mesmo da elaboração de políticas (formulação, implementação e avaliação); que revela, portanto, uma orientação predominantemente descritiva; e b) a análise voltada a apoiar os fazedores de política, agregando conhecimento ao processo de elaboração de políticas, envolvendo-se diretamente na tomada de decisões, revelando assim um caráter mais prescritivo ou propositivo.

Segundo HOGWOOD e GUN (1981 e 1984), a tipologia da Análise de Política abrange um amplo espectro. Ele vai desde os estudos descritivos - “análise do conteúdo da política” - até os francamente normativos - “defesa de políticas”. Essa tipologia distingue sete tipos de Análise de Política e esclarece muitos dos termos usados correntemente na área:

1.estudo do conteúdo das políticas (study of policy content), no qual os analistas procuram descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas, isto é, determinar como elas surgiram, como foram implementadas e quais os seus resultados;

2.estudo do processo das políticas (study of policy process): nele, os analistas dirigem a atenção para os estágios pelos quais passam questões e avaliam a influência de diferentes fatores, sobretudo na formulação das políticas;

3.estudo do resultado das políticas (study of policy output), no qual os analistas procuram explicar como os gastos e serviços variam em diferentes áreas, razão por que tomam as políticas como variáveis dependentes e tentam compreendê-las em termos de fatores sociais, econômicos, tecnológicos e outros;

4.estudo de avaliação (evaluation study), no qual se procura identificar o impacto que as políticas têm sobre a população;

5.informação para elaboração de políticas (information por policy making): neste caso, o governo e os analistas acadêmicos organizam os dados para auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de decisões;

6.defesa de processos (process advocacy): os analistas procuram melhorar os sistemas de elaboração de políticas e a máquina de governo, mediante a realocação de funções, tarefas e enfoques para avaliação de opções; e

7.defesa de políticas (policy advocacy), atividade exercida por intermédio de grupos de pressão, em defesa de idéias ou opções específicas no processo de políticas.

Para realização da análise de política, com vistas ao alcance dos objetivos estipulados neste artigo, procedeu-se à leitura analítica dos documentos do PNSR, do PRORURAL, do PAC/FUNASA, do Estudo Panorama do saneamento básico no Brasil, que subsidiará a elaboração do novo Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), e das leis Nacionais de Saneamento. Constituíram-se duas grandes categorias de análise, com subcategorias, objetivando dar uniformidade na análise do projeto e dos programas:

a)      Princípios Gerais, conforme marcos legais de saneamento recentemente instituídos:

1.      Universalização;

2.      Integralidade;

3.      Sustentabilidade financeira/tarifária;

b)     Princípios discursivos, onde são identificados os discursos presentes nos textos analisados referentes ao componente saneamento rural:

1.       Caracterização do público a ser alcançado pelos programas ou políticas;

2.       Opções tecnológicas;

3.       Estratégias para empoderamento da população local;

4.       Arranjos organizacionais propostos;

5.       Monitoramento e avaliação.

RESULTADOS

Apresenta-se, nas Tabelas 3 e 4, um compilado dos Princípios Gerais e dos Princípios Discursivos identificados nos Planos, Projeto e Programas analisados no presente artigo, em conformidade com as categorias de análise definidas. No tocante aos Princípios Gerais, pretendeu-se verificar o atendimento pleno, parcial ou o não atendimento dos mesmos pelos Programas, Projeto e Planos analisados.

TABELA 3 – Comparação dos [u2]  dos Projetos, Programas e Planos Nacionais de Saneamento no que se refere ao componente saneamento rural.

Refere-se¹ ao Programa Saneamento Rural proposto pelo estudo denominado Panorama do saneamento básico no Brasil, que subsidiará a elaboração do PLANSAB – Plano Nacional de Saneamento Básico.

TABELA 4 – Comparação dos Princípios Gerais do Projeto e dos Programas e Planos Nacionais de Saneamento no que se refere ao componente saneamento rural.

Refere-se¹ ao Programa Saneamento Rural proposto pelo estudo denominado Panorama do saneamento básico no Brasil, que subsidiará a elaboração do PLANSAB – Plano Nacional de Saneamento Básico.

DISCUSSÃO

Com relação aos Princípios Discursivos, quando os Programas e Projeto analisados são comparados quanto ao público a ser alcançado, não se percebe uma uniformidade. No entanto, identificam-se pontos de convergência entre as [u4]  na proposta de atendimento às comunidades rurais. O contingente populacional previsto para ser atendido varia, assim como vão sendo agregados outros beneficiários, até então invisíveis sob o ponto de vista dos formuladores de políticas públicas, em conformidade com os avanços democráticos do país. Assim, para além das comunidades rurais, as políticas nacionais de saneamento rural propõem incorporar: as populações tradicionais (indígenas e quilombolas), assentamentos de reforma agrária e reservas extrativistas.

Quanto às opções tecnológicas apontadas, identifica-se como ponto convergente no PNSR, no PRORURAL e no PAC FUNASA, uma preocupação em explicitar a necessidade da adoção de tecnologias apropriadas ou, no mínimo, adequadas à realidade rural. Por sua vez, não se identifica no componente Programa Saneamento Rural proposto pelo estudo denominado Panorama do saneamento básico no Brasil referência a opções tecnológicas específicas para a área rural, mesmo tendo o estudo aprofundado na discussão de soluções sustentáveis em saneamento.

A análise das estratégias propostas para maior ou menor empoderamento das populações rurais revela ter sido o PNSR uma referência ao propor a participação da comunidade e ações sócio-educativas como um princípio e, ao mesmo tempo, uma estratégia na busca de soluções para os problemas de saneamento das comunidades rurais. O empoderamento da comunidade, ganha expressão através do seu envolvimento em todo o processo, desde o planejamento, a implantação, e avaliação de obras e serviços. Configura-se, portanto, um eixo estruturante das políticas de saneamento rural instituídas, ao ser adotado como um princípio também para o PRORURAL, para o PAC FUNASA, e para o componente Saneamento Rural do PLANSAB.

Quanto aos arranjos organizacionais, aqui entendidos como a forma com que os órgãos governamentais e/ou organizações não-governamentais e comunitárias se organizam para planejar, executar, operar e manter as [u5]  em saneamento rural, identifica-se a responsabilização das esferas de governo federal, estadual e municipal, e das comunidades locais em todas as políticas. Ressalta-se a ênfase dada à descentralização das ações, com o empoderamento dos municípios e, como estratégia fundamental, a responsabilização das comunidades locais, no PNSR e no PRORURAL, o que talvez esteja atrelado ao contexto político da época, com o movimento [u6]  país no sentido de estabelecer uma constituição municipalista, como contraponto à centralização dos períodos anteriores. No caso do PAC FUNASA evidencia-se maior ênfase na participação de estados e municípios, inclusive com a preocupação de formação de agentes de saneamento. No Programa Saneamento Rural proposto pelo estudo denominado Panorama do saneamento básico no Brasil, também é evidente o envolvimento da comunidade, incluindo a nominação de atores locais, como organizações comunitárias e cooperativas, que eventualmente possam integrar os arranjos organizacionais e institucionais. O tipo de arranjo recorrente, responsabilizando municípios e comunidades pelas diversas etapas dos processos de saneamento rural, sinaliza mais um possível eixo estruturante.

O monitoramento ou acompanhamento e a avaliação, configuram-se como instrumentos estratégicos para garantia da continuidade e sustentabilidade das ações propostas. Enquanto princípio discursivo encontra-se evidenciado no PNSR, no PRORURAL e no Programa Saneamento Rural do Panorama do saneamento básico no Brasil. No que concerne especificamente ao componente avaliação, cumpre destacar que foram encontradas na literatura científica duas referências de avaliação do Projeto Piloto do PNSR (ENNES, 1990; DIAS, 1994) desmistificando o envolvimento comunitário por meio da participação e da educação em saneamento, proposto pelo PNSR.

O consultor da OPAS, em avaliação oficial do Programa, pondera que “Como era de se esperar, sobre pressão da necessidade do cumprimento dos prazos e metas estabelecidos, as atividades de cunho social estão sendo sacrificadas e a COPASA-MG está chamando a si, cada vez mais, a exclusividade das decisões e a execução direta das obras.”(OPAS, 1988 apud ENNES, 1990).

Dias (1994), aponta que:

“Sem a participação das associações comunitárias, sem um trabalho completo de educação sanitária, e com o interesse político prevalecendo sobre os sociais, antes de dar por encerrado o Programa, a COPASA-MG, coordenadora do projeto, já admite alcançar resultados positivos em 50% das localidades atendidas – e 30% dos sistemas implantados estão abandonados.”

Para Dias (1994), à medida que o tempo do PPNSR se prolongava, escasseavam também os recursos e, no mesmo bojo dessa avaliação, faz menção ao lançamento do PRORURAL pelo governo Collor, salientando que este Programa não representou injeção de recursos e que, também, não conseguiu sair do papel, estacionado no Ministério da Ação Social.

            O fato de tais avaliações revelarem que o envolvimento das comunidades não se efetivou de fato não minimiza seu caráter estruturador, visto que enquanto princípio discursivo se faz presente nas políticas de saneamento rural.

Em relação aos Princípios Gerais, consonantes com a Lei 11.445/2007, identifica-se que nenhum dos Programas, à exceção do proposto pelo Programa Saneamento Rural do Panorama do saneamento básico no Brasil, atende o princípio da universalização, uma vez que as metas previam alcances limitados e definidos, aquém da demanda, conforme pode ser observado no item “público alcançado” da Tabela 3. O Programa Saneamento Rural do Panorama do saneamento básico no Brasil, por sua vez, prevê um alcance gradual da universalização no tocante ao abastecimento de água. Quanto ao princípio da integralidade, compreendida como “o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico” (Lei 11.445/2007), e tendo em vista [u7] , segundo definição de saneamento básico pela Lei 11.445/2007, pode-se inferir que todos os Programas prevêem a provisão do abastecimento de água. Quanto à provisão dos outros componentes do saneamento aplicáveis ao meio rural - esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos – o PNSR e o PAC/ FUNASA não preveem o manejo de resíduos sólidos e, ainda, só contemplam a coleta de esgotos. A Lei 11.445/2007 explicita que:

“a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infra-estruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;

b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infra-estruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente;

c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas.”

Considera-se, nesse artigo, que a limpeza urbana e a drenagem e manejo das águas pluviais urbanas não se aplicam às áreas rurais.

Quanto ao princípio da sustentabilidade financeira e tarifária, o PNSR e o PRORURAL propõem pagamento de tarifa em conformidade com a renda média da região. O PAC/ FUNASA não especifica a cobrança de tarifas e nem a tipologia dos recursos (se onerosos ou não-onerosos). O Programa Saneamento Rural do Panorama do saneamento básico no Brasil também não especifica a cobrança de tarifas, mas define os recursos como sendo não-onerosos. Os argumentos utilizados no PNSR e no PRORURAL para a cobrança de tarifas foram [u8]  da seguinte maneira: “a participação da comunidade no esforço do financiamento representa, portanto, um fator importante para se atingir a auto-gestão desses serviços a nível local, com a valoração pelos usuários do sistemas implantados e a continuidade da prestação desses serviços” (PRORURAL, 1990, p. 13). Todavia, a dívida social, histórica, desse país para com as populações rurais e as chamadas comunidades tradicionais traz em sua natureza elementos mais que suficientes para justificar a não cobrança de tarifas e a sedimentação do conceito de que os serviços de saneamento, especialmente nessas comunidades, é uma ação básica de saúde pública. Ademais, a adoção de tarifas, quaisquer que sejam, [u9]  estruturas propostas, pressupõem um estudo socioeconômico que avalie a tarifa como instrumento de inclusão social e não como elemento segregador e promotor de não acessibilidade aos serviços. Levada às últimas consequências, em um país onde a estruturação [u10] , perversa e que acentua as iniquidades, não é razoável exigir que uma população sabidamente marginalizada ao longo de sua história só valorize um serviço público mediante pagamento direto.

A Política dissonante, o PLANASA, mesmo tendo sido elaborado no limiar da [u11]  demográfica brasileira, em função do contexto histórico, político e econômico, contemplou apenas os núcleos urbanos, prioritariamente o abastecimento de água. Um arranjo institucional centrado nas Companhias estaduais e a previsão de atendimento apenas nas localidades em que se houvesse comprovadamente viabilidade econômico-financeira, tendo como contrapartida o pagamento de tarifas suficiente para a implantação, operação e manutenção dos serviços. O PLANASA, com sua filosofia básica de tratar as questões de água e esgoto como uma atividade industrial e empresarial deslocou as ações de saneamento de seu lugar histórico na saúde pública. Com a adoção do método de viabilização econômico-financeira global, excluiu o atendimento dos usuários de menor poder aquisitivo: habitantes das áreas rurais e das periferias recém-constituídas nas áreas urbanas (ABES, 1983)

CONCLUSÕES

A análise comparativa dos planos, programas e projetos, mesmo sendo uma análise incipiente e objetivando que um grupo de mestrandos exercite sua capacidade avaliativa e, também, de redação de artigos científicos, já permite algumas inferências. Traz indícios da não existência de eixos estruturantes para conformar uma efetiva política de saneamento rural. Há muitos princípios, enunciados que se repetem, tornando-se quase intenções porque não foram validados por ações práticas e avaliações que pudessem apontar sua real viabilidade, e capacidade de ser um eixo estruturador de uma política.

A necessidade de destinar um volume significativo de recursos como proposto no PAC FUNASA, de R$300 mi, e no PLANSAB, de R$14bi, para saneamento rural, indica por si uma grande demanda reprimida por esses serviços resultante de décadas de intenções.

Teixeira (BRASIL, 2011 – cad tem 6, texto Teixeira,) nos alerta sobre a predominância de uma visão romântica sobre o mundo [u12]  em muitos setores. Algo de idílico na vida do campo. Mas, há muito, escritores e poetas têm nos alertado sobre as agruras da vida rural. O Escritor Monteiro Lobato ao caricaturizar o Brasileiro como Jeca Tatu, descortinou uma face perversa do Brasil já no primeiro terço do século passado. O Compositor Chico Buarque de Hollanda, na década de 80, também do século passado, aponta em uma de suas composições musicais que o Jeca Tatu chegou às grandes cidades brasileiras, e que, longe da sua [u13] :

“assumem formas mil, uns vendem fumo, tem uns que viram Jesus, muito sanfoneiro, cego tocando blues. Uns têm saudade, e dançam maracatus, uns atiram pedras, outros passeiam nus. Mas há milhões desses seres, que se disfarçam tão bem, que ninguém pergunta, de onde essa gente vem. São jardineiros, guardas-noturnos, casais, são passageiros, bombeiros e babás. São faxineiros, balançam nas construções, são bilheteiras, baleiros e garçons. Já nem se lembram, que existe um Brejo da Cruz, que eram crianças, e que comiam luz”.

Este artigo procurou lançar luz sobre uma área relegada a um segundo plano nas políticas públicas do País, e mesmo nos artigos técnicos, dissertações e teses, a avaliação das políticas, planos e programas para saneamento rural não parece ser um assunto de destaque.

 A área rural em um Brasil que não enfrentou a concentração de terras no campo, que realizou a sua modernização de maneira conservadora e excludente, que não enfrentou a gestão urbana do crescimento desordenado nas cidades, continuará sendo uma espécie de grito de alerta.

            Mas, não se pretende concluir este artigo com o foco fechado no passado. Sabe-se que isto impede o futuro de acontecer.

O olhar retrospectivo é fundamental, porém, para a construção de um futuro real, e não para a construção de um passado travestido de futuro.

Identificam-se avanços no estudo que subsidiará a elaboração do PLANSAB, e também no novo ordenamento jurídico do setor, quando a questão do saneamento rural ganha vulto e compõe um dos três programas propostos para o plano, além de integrar um caderno temático dentre treze elaborados para constituir-se em marco teórico para o saneamento.  

Embora não muito adensado em termos de conteúdo, e diante dessa realidade tão complexa, o presente artigo ainda assim consegue apontar que a área rural necessita de um planejamento específico, recursos próprios, tecnologias apropriadas, e uma efetiva participação e controle pelas comunidades locais dos serviços prestados, a regularidade e qualidade desses serviços, como também a efetividade dos recursos empregados.

Nesse esforço de superar a dívida social no saneamento, não se deve desconsiderar uma nova realidade no meio rural que vem se constituindo ao longo das últimas décadas, sua modernização, mesmo que conservadora, as mudanças no consumo que chegam aos rincões mais distantes do país através da televisão e, em breve, da internet, e sua interferência nos hábitos sanitários.

Os impactos ambientais e sanitários gerados pelas áreas hiper concentradas das regiões metropolitanas, o uso intensivo de agrotóxicos, a poluição e degradação dos recursos hídricos, dentre muitas outras modificações, alteram, também, de fora para dentro, a vida nas comunidades rurais e nas comunidades tradicionais, que são foco das últimas propostas apresentadas para o saneamento no Brasil.

Fica evidente que um planejamento para a área rural que consiga superar a prática discursiva e, principalmente, que não homogeneíze realidades e soluções, continua sendo uma demanda fundamental. Evitar tratar realidades diferentes de maneira igual impede o aprofundamento das iniquidades.

REFERÊNCIAS

BRASIL.

------------- Lei nº 11.445. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei nº 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências. 05 jan. 2007.

----------------- Saúde Brasil 2004– Uma análise da situação de saúde. Secretaria de vigilância em saúde/MS. Encontrado no sítio www.saude.gov.br Acessado em 16 de junho de 2011.

CHAGAS, R.L.; FREITAS, I.C. Saneamento básico integrado às comunidades rurais e populações tradicionais: guia do profissional em treinamento. Belo Horizonte: NUCASE/ReCESA, 2008.

BRASIL. Lei nº 11.445. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei nº 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências. 05 jan. 2007.

DIAS, M.G. Frutos Mirrados. Revista BIO, ano VI, n. 2, p. 07- 010, 1994.

Título original: Panorama do saneamento básico no Brasil –

Vol. VI – Visão estratégica para o futuro do saneamento básico no Brasil

 Vol. VII - Cadernos temáticos para o panorama do saneamento básico no Brasil

Cadernos temáticos para o panorama do saneamento básico no Brasil – Caderno temático nº 6 – Saneamento rural no Brasil – José Boaventura Teixeira.

Impresso no Brasil  1ª Edição: 2011

REZENDE, S.C.; HELLER, L. O Saneamento no Brasil: políticas e interfaces. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002. 310p.

NAJAR, A.L.; FISZON, J.T. Política pública e o modelo de saneamento no Brasil. In: COSTA, N.R.; MINAYO, C.; RAMOS, C.L. et al. (Org.). Demandas populares, políticas públicas e saúde. Petrópolis: Vozes, 1989. p.141-160.

PNUD - PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. Relatório do Desenvolvimento Humano 2006. 1101 p.

BLAINE, W.; SANDERS, R. J.; FITZPATRICK, L. J. Avaliação de programas: concepções e práticas. Tradução de Dinah de Abreu Azevedo. São Paulo: Editora Gente, 2004. 730 p.

Fonte original da pag da Organizacion de Estados Iberoamericanos para La Educacion, la Ciencia y la Cultura.

DYE, T.R. The policy analysis. Alabama: The University of Alabama Press, 1976.

WILDAVSKY, A. Speaking truth to power: the art and craft of policy analysis. Boston, 1979. Pag 431. Transaction Publishers…… livro disponivel online

HAM, Cristopher; HILL Michael. The policy process in the modern capitalist state. Londres, 1993.

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FIGUEIREDO, Marcus Faria & FIGUEIREDO, Argelina María Cheibub. “ Avaliação Politica e Avaliação de Políticas: Um Quadro de Referência Teórica”, in: Textos IDESP, no 15, 1986.mimeo.

RICO, Elizabeth Melo (org.) (1998). Avaliação de Políticas Sociais: Uma Questão em

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nforme Ensp

Tese traça histórico das políticas de saneamento no Brasil

ENSP, publicada em 15/04/2011

Isabela Schincariol

Com o objetivo de caracterizar e entender as limitações decisórias da política de saneamento do Brasil nas duas últimas décadas, foi apresentada, na ENSP, a tese de doutorado Política de Saneamento no Brasil: Atores, interesses e instituições. Este trabalho, desenvolvido em forma de artigos, foi defendido por Ana Cristina Augusto de Sousa no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Saúde Pública da ENSP. De acordo com ela, a ciência política é crucial para o entendimento das dinâmicas setoriais que envolvem as políticas sociais como o saneamento. A tese foi orientada pelo pesquisador do Departamento de Ciências Sociais Nilson do Rosário Costa.

Segundo Ana Cristina, "embora as políticas sociais sejam consideradas um objeto relevante nas áreas técnicas, esse tema ainda não constitui um objeto privilegiado das ciências sociais de uma forma geral", explicou. Para ela, a política de saneamento não deve ser pensada a partir de uma lógica meramente técnica, baseada na estrutura de financiamento, incentivos ou tecnologia. Ao contrário da maior parte da literatura sobre o assunto, seu estudo entende que a política de saneamento é afetada por atores, interesses e instituições.

O primeiro capítulo da tese identificou, por meio de uma revisão sistemática da literatura nacional, as explicações para o baixo desempenho do setor de saneamento nas duas últimas décadas. O capítulo, publicado na revista Bib, indicou que o subfinanciamento do setor predominou na literatura como a principal explicação para a paralisia decisória que afetou o setor nesse período.

Ana Cristina analisou essa literatura e apontou que a resposta para a paralisia decisória da política nesse período esteve além da crônica escassez de recursos, dos baixos incentivos ou do déficit tecnológico, como sustentavam boa parte dos estudiosos do setor. Para ela, a paralisia pode ser explicada a partir de variáveis essencialmente institucionais.

No período estudado, dois governantes tentaram reformar o setor, diz ela. Para tanto, propuseram marcos regulatórios que alterariam o regime de regulação do saneamento. A literatura estudada por Ana destacou que o marco é o instrumento que garante a segurança jurídica dos investimentos no setor, definindo as 'regras do jogo'. Na tese, Ana Cristina aprofunda esta visão demonstrando que as propostas de regulação não apenas definiriam as tais regras do jogo como também os possíveis perdedores e ganhadores dele, isto é, do novo regime de regulação.

Ela aponta ainda que quando os custos de uma política atingem determinados grupos, tais grupos reagem lutando para diminuir sua carga ou tentando repassá-los para outros. "No caso do saneamento, os prováveis perdedores se uniram em torno da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA)", diz Ana Cristina.

A trajetória da FNSA, analisada no segundo capítulo de sua tese, foi publicada na revista Ciência e Saúde Coletiva com o título Ação coletiva e veto em política pública: a trajetória da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA) (1998-2002). Nele, Ana Cristina mapeou e analisou a reação dos potenciais perdedores da principal iniciativa de regulação proposta pelo poder Executivo durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC).

Neste capítulo/artigo, ela identificou os interesses dos grupos que compunham a Frente e reconstituiu sua atuação como instância de veto na arena decisória da política de saneamento desse período. "O objetivo foi mostrar que tal coalizão de interesses do saneamento vetou a reforma liberalizante proposta nos anos de 1990, o que acabou contribuindo junto com os outros fatores para a paralisia decisória do setor nesse período", alertou.

A novidade desta abordagem, diz Ana Cristina, "é que ela contraria boa parte da literatura revisada, que ignora a ação de uma coalizão interna de interesses e enfatiza a completa subordinação das políticas nacionais aos processos de globalização, atribuindo à influência da agenda neoliberal a causa do desmantelamento das políticas sociais e de infraestrutura no Brasil". Seu trabalho mostra que, no caso do saneamento, a ação coletiva da coalizão de beneficiários dessa política impediu, no primeiro governo, a aprovação de uma reforma liberalizante do setor e, no segundo, a inclusão de pontos inovadores bastante progressistas na regulação aprovada.

Ana Cristina revelou que o ponto mais intrigante em sua pesquisa ocorreu quando os setores progressistas da Frente assumiram postos-chave no setor de saneamento do governo de Lula, em 2003: "Era preciso explicar por que a proposta do Executivo, elaborada a partir da agenda progressista da Frente, encontrava tantas dificuldades para ser aprovada, uma vez que os principais agentes do veto encontravam-se agora em posição de governo". Essa pesquisa foi feita para o terceiro capítulo de sua tese, que acabou de ser submetido a uma revista científica. Neste capítulo, Ana analisou o conflito que envolveu a segunda proposta de regulação setorial durante o governo Lula, identificando os atores e os pontos de alto conflito de interesses que protelaram a edição do marco regulatório até 2007.

Com este trabalho, Ana concluiu que tal processo esteve vinculado à ação política dos principais beneficiários do arranjo institucional setorial existente, que provavelmente seriam os mais afetados caso a nova regulação fosse implantada. Ela apontou que "os indivíduos e grupos não são meros expectadores enquanto as novas condições de equilíbrio de poder os favorecem ou os prejudicam. Pelo contrário, eles são atores estratégicos capazes de aproveitar as oportunidades geradas pelas novas condições no sentido de defender e até mesmo melhorar as próprias posições". No contexto em questão, Ana esclarece que os grupos afetados seriam os atores ligados aos interesses estadualistas que predominam até hoje no setor.

Ela constatou que a predominância de tais interesses no setor foi construída historicamente a partir da instituição do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), durante a década de 1970. Para tanto, ela se utilizou do conceito 'dependência de trajetória', segundo o qual a opção inicial por uma política que gere reforços ao longo do tempo fortalece uma trajetória específica, impondo fortes limites para a reversão da escolha original. "Isso adicionou à analise do setor uma variável de caráter estrutural", diz ela.

Ana explicou também que a instituição do modelo do Planasa para a provisão do saneamento criou condições especiais de inércia institucional que inviabilizaram a reversão da escolha do arranjo original dos anos de 1970. Segundo ela, o Plano teria inaugurado uma trajetória política no setor de saneamento que gerou a dominância de determinados grupos de interesse e modelos de prestação no Brasil, os quais seriam objetivamente afetados em caso de alteração do regime regulatório. Essa configuração, diz ela, "teria imposto sérios limites à tomada de decisão nesta política pública após o fim do Planasa e também explicaria a permanência de determinados aspectos estruturais da política de saneamento nas duas últimas décadas e sua forte resiliência às inovações propostas por dois diferentes governos".

Por fim, Ana Cristina esclareceu que a análise do conflito de interesses nesses dois contextos mostrou que a aprovação do marco em 2007, embora tenha introduzido importantes avanços no setor, só foi obtida mediante a negociação e a neutralização dos pontos críticos para os grupos dominantes. Isso significou que ela esteve condicionada à manutenção, no essencial, da posição de tais grupos como beneficiários diretos do novo regime de regulação. "Da mesma forma, foi possível perceber que o veto ao projeto do governo FHC só pode ser viabilizado por não afetar de forma central a dominância deles nesse setor", comentou. Ana fez questão de frisar que "isso não invalidou, no entanto, os avanços consideráveis incluídos na lei a partir da ação persistente da Frente ao longo de todo esse período. Sem a pressão dela, é pouco provável que eles fossem possíveis", avaliou.

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